Responsabilidade do Estado  extra-contratual

1. Conceito:

Responsabilidade do Estado é a obrigação atribuída ao Poder Público para ressarcir os danos causados à terceiros pelos seus agentes, quando no exercício de suas atribuições. Ex: O policial que não estava em serviço, mas atira para impedir um assalto e acaba atingindo um terceiro, agiu na qualidade de agente público.

 “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa” (art. 37, §6º da CF).

2. Agente público:

Só será indenizável o dano causado pelo agente público. Agente público é uma expressão bem ampla que abrange os agentes políticos, os servidores públicos e os particulares em colaboração com o Estado.

• Agentes políticos: São os agentes públicos que não mantém com o Estado um vínculo de natureza profissional embora exerçam função de governabilidade. Não titularizam cargos, empregos ou funções, isto é, exercem mandato. Ex: Senadores; Deputados, Presidente e etc.

• Servidores públicos: São os agentes públicos que mantém com o Estado vínculo de natureza profissional.

• Funcionário público: É o servidor que titulariza cargo público. Ingressa via concurso, é nomeado em caráter efetivo (permanente) e está sujeito ao regime estatutário.

• Empregado público: É o servidor que titulariza emprego púbico. Ingressa via concurso e sujeita-se ao regime celetista (não é o mesmo da iniciativa privada).

Nas empresas públicas e sociedades de economia mista que exerçam atividade econômica o regime é o celetista.

• Contratado temporário: É o servidor que não titulariza cargo nem emprego, mas exerce função por tempo determinado, para atender situação de excepcional interesse publico. Não ingressa por concurso, pois não há tempo hábil. Ex: Funcionário para combater epidemia de dengue.

 “A lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (art. 37, IX da CF).

• Particulares em colaboração com o Estado: Também não tem vínculo de natureza profissional com o Estado.

• Por delegação: São os concessionários e Permissionários.

• Por nomeação: Aqueles que prestam serviço militar obrigatório; os jurados; os mesários em eleição. – São chamados de agentes honoríficos, pois se considera uma honra a sua colaboração com o Estado.

Juízes e Promotores têm aspectos semelhantes com os funcionários públicos (titularizam cargo) e com os agentes políticos (exercem funções de governabilidade. Ex: Ministério Público pode fiscalizar outros poderes). Assim, são agentes políticos que titularizam cargos públicos exercendo funções de governabilidade. – Para Hely Lopes Meirelles são agentes políticos.

3. Características do dano indenizável:

O dano indenizável tem que ser certo, especial e anormal.

• Dano certo: É aquele real, concreto, já configurado. - Não é possível acionar o Estado por danos virtuais (aqueles que estão para acontecer).

• Dano especial: É aquele individualizado, que se diferencia do dano geral. Não é possível acionar o Estado por falta de segurança, por falta de condições mínimas de saúde.

• Dano anormal: É aquele que ultrapassa os limites, parâmetros, as dificuldades da vida em sociedade.

Evolução da Responsabilidade do Estado

1. Evolução da Responsabilidade do Estado:

• Fase da Irresponsabilidade do Estado (Estado Dogmático)

• Fase Civilista ou da Responsabilidade subjetiva.

• Fase Publicista ou da responsabilidade objetiva.

2. 1^a. Fase: Irresponsabilidade do Estado (auge do absolutismo):

O Estado não respondia pelos danos causados a terceiros, pois o Estado era o rei e o rei nunca erra. 

Frase que marcou este período: “O Estado sou eu”. “The King can do not wrong” (O rei não erra nunca).

3. 2^a. Fase: Civilista ou Fase da Responsabilidade subjetiva (Período de industrialização pós 1^a Guerra Mundial):

O Estado respondia pelos danos causados a terceiros, desde que houvesse culpa no serviço. Ex: O serviço não foi prestado e causou prejuízo; Serviço foi prestado de forma deficiente e causou prejuízo.

Esta culpa poderia recair sobre algum agente ou então era uma culpa anônima, isto é, recaía sobre o serviço, sem que pudesse identificar o agente causador do prejuízo.

O Ônus da prova era da vítima e cabia ação regressiva do Estado contra o agente causador do dano. - Frase que marcou este período: “Faute du service” (culpa no serviço).

4. 3^a Fase: Publicista ou da Responsabilidade objetiva (A responsabilidade civil do Estado passou a ser tratada no direito público):

O Estado responde pelos danos causados a terceiros, independentemente de culpa, bastando comprovação do nexo de causalidade entre o ato e o resultado. - Tem fundamento na Teoria do risco, segundo a qual quem desenvolve atividade visando o lucro deve responsabilizar-se por ela, independentemente de culpa do agente.

O ônus da prova não é mais da vítima e sim do Estado, devendo a vítima apenas provar o nexo de causalidade. - Cabe ação regressiva do Estado contra o agente, mas como sua responsabilidade é subjetiva, o Estado deverá comprovar a culpa do agente.

A Constituição Federal tornou obrigatória a responsabilidade do Estado, mas não diz em qual modalidade se apresenta. Há duas teorias no direito administrativo:

• Teoria do risco integral: O Estado tem que indenizar os danos causados a terceiro, mesmo que não os tenha causado, respondendo assim em caso de culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior. – O Estado não pode alegar nenhuma excludente ou atenuante de responsabilidade.

• Teoria do risco administrativo: O Estado tem que indenizar somente os danos que tenha causado efetivamente, assim ficará isento de responsabilidade se provar culpa exclusiva da vítima ou caso fortuito ou força maior ou fato exclusivo de terceiro. – O Estado pode alegar excludente ou atenuante de responsabilidade.

Evolução da Responsabilidade do Estado no Brasil

1. CF 1934:

• A responsabilidade era subjetiva (baseada na culpa).

• Não havia ação regressiva, pois o Estado e funcionário público (sentido restrito) respondiam solidariamente.

2. CF 1946:

• A responsabilidade era objetiva (independente de culpa).

• Havia ação regressiva contra o funcionário, assim não respondiam mais em solidariedade.

• Somente a pessoa jurídica de direito público interno respondia.

3. CF 1967:

• A responsabilidade era objetiva.

• Havia ação de regresso contra o funcionário. Na ação regressiva, o Estado podia alegar tanto dolo como culpa.

• Desaparece a expressão interno, abrangendo assim todas as pessoas jurídicas de direito público.

4. CF 1988:

A responsabilidade é das pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviço público pelos danos que seus agentes nesta qualidade causarem a terceiro, assegurado o direito de regresso contra o responsável no caso de dolo ou culpa.

• Trouxe a expressão pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadores de serviço público:

• Incluiu as empresas públicas e sociedades de economia mista desde que prestadoras de serviço público. As que prestam atividade econômica continuam de fora, se submetendo quanto às obrigações civis ao regime das empresas privadas (art. 173, §1º, II da CF).

• Trouxe os particulares que executem serviços públicos, como os concessionários e permissionários.

• Trouxe a expressão agente, que é muito mais ampla.

• Trouxe a ação regressiva: Cabe ação regressiva do Estado contra o agente desde que o Estado tenha sido condenado em ação proposta contra ele pelo particular e fique caracterizada a culpa ou dolo do agente.

• Trouxe a responsabilidade objetiva, mas não trouxe a modalidade de risco: Segundo a doutrina e jurisprudência a responsabilidade do Estado é objetiva na modalidade risco administrativo. Para Hely Lopes Meirelles, a responsabilidade do Estado é sempre objetiva. Para Celso Antonio Bandeira de Melo, é objetiva quando resultante de atos comissivos e subjetiva quando decorrente de atos omissivos (geralmente caso de culpa anônima).
  
  O Estado responde por prejuízos causados a terceiros decorrentes de decisões judiciais. Ex: O Estado indenizará o indivíduo quando ficar preso além do tempo fixado na sentença ou por erro judicial (art. 5º, LXXV da CF).
  
   O Estado responde pelos prejuízos causados a terceiros decorrente de leis inconstitucionais, desde que esta inconstitucionalidade já tenha sido reconhecida pelo Poder Judiciário. Ex: Uma pessoa foi multada várias vezes por não ter o kit primeiros socorros. Depois a lei foi declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário. O Estado é responsável pelos prejuízos causados.
  
  O Estado responde no caso de dano nuclear (“A responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa” art. 21, XXIII da CF), ambiental (art. 225 da CF) e atentado terrorista.Para os administrativistas, majoritariamente, o risco é administrativo, salvo em relação ao atentado terrorista, em que o risco é integral. Há autores que sustentam que nos três casos o risco é integral.

4.1. Aspectos processuais:

• Numa 1^a fase de concurso: É melhor afirmar que a ação deve ser promovida contra o Estado e não contra o agente, e que cabe a denunciação da lide.

• Em outras fases: É melhor demonstrar as várias posições existentes sobre a possibilidade de acionar diretamente o causador do dano:

• Para Hely Lopes Meirelles: Não é possível a propositura de ação diretamente contra o agente. Deve-se propor contra o Estado e este se for condenado entra com ação regressiva contra o funcionário.

• Celso Antonio Bandeira de Mello: É possível a propositura de ação contra o Estado e/ou contra o agente de acordo com a vontade de quem experimentou prejuízos. Mas não podemos esquecer que a responsabilidade do agente é subjetiva e a do Estado é objetiva. Se a vítima perder contra o agente, pode propor contra o Estado, pois a causa de pedir é diferente.
  
  A vantagem de propor ação contra o Estado é ter a certeza de que receberá, pois não se pode alegar insolvência do Estado. Já a de propor contra o agente é que a execução é mais rápida.

• Em outras fases: É melhor demonstrar as várias posições existentes sobre a possibilidade de o Estado fazer denunciação da lide ao causador do dano, já que tem direito de regresso decorrente de lei:

• Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello: Não cabe denunciação da lide, pois o Estado responde de forma objetiva e o agente de forma subjetiva. Tendo em vista que os fundamentos são diferentes, não é possível que Estado e agente ocuparem o pólo passivo da ação.

• Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Será possível a denunciação da lide quando o Estado e o agente puderem ser responsabilizados pelo mesmo fundamento, ou seja, pela culpa.- Quando a ação for fundada em culpa anônima não poderá ocorrer a denunciação da lide.

• Entendimento majoritário nos Tribunais em São Paulo: Não cabe a denunciação da lide, se ela introduzir no processo um fundamento fático novo (interpretação restritiva do art. 70, III do CPC).
  
  O Tribunal alega que se a Fazenda Pública fizesse a denunciação da lide, estaria introduzindo um fundamento fático que não esta sendo discutido até então (a culpa do funcionário) e aquele processo que teria uma solução rápida demoraria, pois haveria produção de provas da culpa, prejudicando assim a vítima. - Outro argumento que utilizam é que a Fazenda Pública participa de duas ações, numa tendo que alegar que não houve culpa ou houve caso fortuito ou força maior e na outra culpa do funcionário. Assim, tudo que a Fazenda Pública provar em seu favor na ação principal estará provando contra na denunciação da lei.

• STJ (maioria): Admite a denunciação por economia processual, afirmam que a lei não faz qualquer restrição e pelo princípio da eventualidade o Estado pode assumir posições antagônicas (pode apresentar mais de uma defesa na eventualidade da primeira não ser acolhida).
  
  No caso de culpa concorrente entre a vitima e Estado cada um responderá por sua parte. A praxe é o Juiz reduzir pela ½ a indenização pleiteada pela vitima, mas pode reconhecer mais para um do que para o outro, conforme o caso concreto.